将制度优势转化为生态环境治理效能

将制度优势转化为生态环境治理效能

　　叶海涛

　　生态兴则文明兴，生态衰则文明衰，生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）突出强调了制度体系对于生态文明建设的关键作用，明确界定划分了“最严格的生态环境保护制度、资源高效利用制度、生态保护和修复制度、生态环境保护责任制度”四大类基础性生态文明制度体系，并在具体执行和操作层面对这四大类基础性生态文明制度体系作了具体规定，构建了一个相对完整的生态文明制度体系框架。这既是对我国以后将要制定和执行的生态文明制度的框架性规定，也是我国环境治理系统工程的基本依据。

　　生态文明制度体系是加强生态文明建设、保护生态环境的重要保障。生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革，必须依靠制度和法治。习近平总书记强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”加强生态文明建设、保护生态环境是一个系统工程，既包括生态环保理念的型塑，也包括生态文明建设理念、政策、规定和做法上升、固化为制度的要求。作为社会交往形式的共同规则，制度对人的行为具有刚性约束作用。如果说先进的生态文明理念是生态文明建设的软实力，那么生态文明制度体系则是生态文明建设应遵循的硬约束。加强生态文明建设的环境治理系统工程建设，就是将生态文明制度落实到国家治理中的组织化、实体化和具体化，包括环境治理的领导体系、组织体系、机构体系、政策法规体系、资源要素体系等，其核心内容就是生态文明制度体系。

　　党的十八大提出了中国特色社会主义“五位一体”总体布局，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在改革发展和现代化建设全局的重要位置。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国生态环境治理政策制度体系不断完善，在制度建设方面，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，制定40多项涉及生态文明建设的改革方案。十三届全国人大常委会作出关于全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战的决议，以法律的武器、法治的力量保护生态环境，我国包括生态文明建设在内的各方面制度体系逐步走向成熟，环境治理的制度保障得到加强。法治建设方面，制定和修改环境保护法、环境保护税法以及大气、水、土壤和核安全等方面的11部法律，发布5件部门规章，制定修订157项国家环境质量、排放及监测方法标准。法律实施方面，全国人大常委会开展水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法和海洋环境保护法执法检查。

　　环境治理体系的有效运行，还需要各领域体制机制、政策文件、法律法规等协同配合，需要政府部门、企事业单位、社会组织及公民个人等各方面协调行动。由此形成环境治理能力，即运用生态文明制度体系进行生态文明建设的能力，包括环境保护、节约资源、生态修复、责任追究等各方面各领域的治理能力。环境治理体系和治理能力相辅相成，完善以生态文明制度体系为核心的治理体系，是切实提高治理能力的前提；反过来，切实提高治理能力才能充分发挥治理体系的效能，展现生态文明制度体系及其执行力。

　　制度的生命力在于执行。完善的制度设计如果得不到有效落实，也只能是一纸空文。生态文明建设，胜在制度，赢在执行。以往我国生态环境保护中存在着一些突出问题，主要是因为生态文明制度体系待完善的同时，遵守、落实制度的执行力不够。在这个意义上，生态文明的制度水平决定了生态文明的建设水平，生态文明制度的执行力决定了环境治理的有效性。制度的构建、成熟和定型是一个动态过程，制度的落实和执行也是一个动态过程。在新时代，建设生态文明已成社会共识，制度建设特别是制度的执行越来越成为生态文明建设的重中之重。

　　随着系统完整的生态文明制度体系逐步完善定型，我们更加突出强调制度的执行力问题。比如，腾格里沙漠排污、祁连山保护区破坏性开采、秦岭别墅违建等典型事件表明，制度不执行就等于没有，提高制度的执行力就要追责到底、终身追究。加强生态文明建设、保护生态环境，既要构建生态文明制度的四梁八柱，也要在制度运行过程中建立起执行制度的流程闭环。只有严格遵守和执行制度，加强对制度执行的监督，才能确保制度时时生威、处处有效。对于破坏生态环境的行为不能手软，凡是要追责的，必须一追到底，绝不能让制度规定成为“没有牙齿的老虎”。这就要求我们，严格落实企业主体责任和政府监管责任、推进生态环境保护综合行政执法、落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度、实行生态环境损害责任终身追究。只有构建起以生态文明制度体系为核心的完备的环境治理体系、形成高效的环境治理能力，生态文明制度才能得到遵照执行，生态文明制度优势才能真正转化为生态环境治理效能。

　　（作者：叶海涛，系东南大学马克思主义学院教授、博士生导师，中国特色社会主义发展研究院研究员）