王琳：路桥费之争 权力机关不能再打酱油

　　作者：王琳

　　眨眼间，燃油税全国统一推行已近一年了。这次改革的本意是“费改税”，但从现实来看，“费加税”似乎更准确。在不少城市，燃油税开征了，“路桥费”等林林总总的通行费还在照收。通行费成了燃油税改革的最大“烂尾楼”。更让人揪心的是，一些地方政府对这栋“烂尾楼”还没有任何拆除的意向。

　　最近发生在兰州的“路桥费”之争就是个典型的样本。今年11月，在暂停收取路桥费半个多月后，兰州市有关部门宣布再次征收路桥费18年。这一消息引发了不少私家车主的强烈质疑。11月28日上午，兰州市部分私家车主在市区内组织“自驾游”，以此抗议征收路桥费。

　　正如“行政三乱”从来都是作为一个全国性问题而存在的，“路桥费”同样并非只有兰州这一孤例。国务院颁行的《收费公路管理条例》规定：“技术等级为二级以下(含二级)的公路不得收费。但是，在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准，可以收取车辆路桥费”。依据此项规定，除了符合“在国家确定的中西部省、自治区、直辖市建设的二级公路，其连续里程60公里以上的，经依法批准”这三项条件外的其他二级公路收费，均为违法。

　　那么，兰州执意收取“路桥费”的法律依据又何在呢？11月28日，兰州市政府新闻发言人对此进行了解释，理由主要包括：其一，国务院《城市道路管理条例》第十九条规定：“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆(军用车辆除外)收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用。”这一条款中的“等”，兰州方面解释为“道路”。其二，甘肃省政府《关于加强城市市政公用基础设施建设的通知》规定：“凡在城市规划区内用贷款集资新建的桥梁、隧道和道路……可向过往的机动车辆征收车辆通行费以偿还贷款。”其三，甘肃省政府11月6日正式行文批准他们收取路桥车辆通行费。这三项“法律依据”实则都是行政规章，其中还包括地方政府对一份行政法规的扩张性解释。

　　和拆迁纠纷根源于法律冲突一样，民众与政府之间的“路桥费”之争也源于法律冲突——当然，这些法律冲突的共同点就是，背后都有庞大的地方利益。从兰州市政府新闻发言人给出的三项理由中我们已经看到，“路桥费”收取的所有依据都来源于行政法规、部门规章或地方政府规章，而公众据以质疑的依据则多为法律本身。

　　由于行政收费是政府利用公权力在掏公众的钱包，为防止行政权对私权的侵犯，我国《立法法》第八条明确规定，“对非国有财产的征收”必须制定“法律”。这里的“法律”，专指全国人大及其常委会通过的规范性文件。以行政强制力向行政相对人强行征收路桥费，正可视为“对非国有财产的征收”。翻遍现行有效的法律，是找不出路桥费的依据来的。不管行政规章如何对地方政府赋权收取路桥费，都是违法收费。

　　路桥费的泛滥且逆民意与法治潮流而动，源于民本主义与法律信仰的共同缺失。而在制度约束上，更源于一个有效的违法审查机制的匮乏。诚然，多数城市在收取路桥费上都制定了自己的行政规章甚至地方性法规。问题在于，这些试图将违法的路桥费合法化的地方行政立法，由于没有宪法和法律的授权，因而仍属于违法立法。路桥费正是法律冲突频仍的一个典型例证。基于对自身利益的追求，作为法律执行机关的行政机关有更多的违法内因。只有一个有效的违法审查机制才能终结这层出不穷的法律冲突。

　　我国并非没有违法审查，只是这种违法审查基本无效。依《立法法》的规定，公民认为行政法规同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议。对于行政规章的违法审查，《立法法》第八十八条第三项也有具体的规定：“国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。”

　　现实的难题在于，作为一项完整的制度，违法审查理应包括提起、受理、审查、确认、处理等环节。如果仅有公民提起违法审查，而作为受理机关的全国人大常委会或国务院却不确认、审查与处理，违法审查也不过是形同虚设。多年来，公民提请违法审查的例子屡有可见，我们却没有看到一例因与上位法冲突而被全国人大常委会宣布无效的个案。今年5月2日，来自兰州的30余位法律学者就“路桥费”与我国有关法律和行政法规相抵触的问题，联名向国务院法制办、甘肃省政府法制办、甘肃省人大常委会法工委和兰州市人大常委会法工委分别提交了关于审查《兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法》的建议书。这起“公民上书 ”同样遭受了“泥牛入海”的结局。

　　以违法立法来追求地方利益的“利”是如此丰厚，而被查处的几率又等于零。哪个城市不愿意收取路桥费呢？虽然这些城市的领导者很可能也知道这一收费行为不合法。要校正行政权与法律之间的冲突，权力机关不能再视若不见，继续“打酱油”下去了。(作者系海南大学法学院副教授)